检察官考评制度：如何让“隐形诉讼法”更科学

　　在具体考评方案的设计上,笔者认为,有几个重要的前提性问题应当予以充分关注: 

　　第一,观念层面上,应当充分认识到绩效考核制度的“双刃剑”性质,高度重视绩效考核制度对检察官办案行为的影响和引导作用,审慎设置各类考核指标体系。其实,即使在号称法治完善的域外法治国家,其检察官对于绩效考核制度也是感情复杂。域外的检察官私底下甚至毫不隐讳地称绩效考核制度为“隐形刑诉法”,意即绩效考核制度,像刑事诉讼法一样起着引导检察官办案行为的作用和效果。作为司法官,检察官本应当谨守法律,严格按照刑事诉讼法规定的程序实施办案行为,但由于绩效考核的结果关系到每位检察官的工作薪酬与职业前途,因而,它事实上也成为引导每位检察官办案行为的“指挥棒”,发挥着类似于刑事诉讼法一样的行为指引功能。亦因此,目标考评体系设置合理的绩效考核制度,将会对检察官的办案活动起到正向激励作用。否则,绩效考评指标体系一旦设置不合理,其负面影响作用也不容小视。基于此,在构建检察机关绩效考核目标体系时,一定要充分认识到其“双刃剑”属性,审慎研究、反复权衡、严密论证每一个具体考核指标设置的合理性,充分发挥绩效考核制度的正向激励功能。 

　　第二,技术层面上,应当明确绩效考核的基本元素是“质”与“量”。前者反映检察官的业务素质和办案能力,后者体现检察官的职业勤勉程度。绩效考核制度设立的目的和初衷是引导检察官不断提高业务能力,同时嘉奖其职业勤勉之态度(俗语所谓“多劳多得”),因而,虽然绩效考核的指标体系,可能会因为业务类型的差异而有所区别,但其核心元素始终应当是“质”与“量”,检察机关的各类业务指标体系的构建,都应当紧紧围绕“质”与“量”这两个基本元素来构建,不可偏废。 

　　对于“量”的考评而言,重在考察检察官之工作量及效率,因而,所谓“量”的考核,既要考评检察官所办案件之数量,又需考核检察官之结案率,故分案量与结案率是常见考核指标;而对“质”的考评,重在于防止冤假错案,既包括监督防止公安机关、法院办案活动中出现冤假错案,也包括防止检察官自身办案活动中出现冤假错案。对于前者,导向应是激励检察官充分发挥法律监督职能,勇于监督、敢于监督并能于监督,因此,考评指标体系设置重在“加分”;而对于后者,导向应是防止检察官出现办案质量问题,因此,考评指标体系的设置重在“扣分”,常见的考核指标包括诉判一致率、无罪率等等。 

　　对于无罪率、诉判一致率等考核指标,理论上和实务中一直以来颇多争议,一方面,盖因该类考核指标之设置,原理上系采用后续程序之结果来考评前程序之效果,这容易陷入“唯结果论”以及“结果决定过程”的错乱逻辑,难谓完全合理。例如,如果仅仅因为法院作出了无罪判决就断定检察官的起诉存在质量问题,那么,很可能就掩盖了法官与检察官之间在法律解释问题上的合理认识差异。但另一方面,诉讼程序的前后相继性本身就具有通过后续程序审查并检验前程序质效的预设功能,因而,采用后续程序之结果来考评前程序之质效,在方法论上仍然在所难免,唯需斟酌考量的是如何更为合理地设置该类考核指标。